生育政策(規範育齡夫婦生育行為的準則)

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11天前
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生育政策（Fertility Policy）是指由政府制定或在政府指導下制定的規範育齡夫婦生育行為的準則，旨在通過生育數量的控制，達到減緩人口增長速度、提升人口質量的目的。

1976年，僅有8.7%的國家和地區出台了提高生育率的政策；2007年後，超過20%的國家和地區實行提高生育率的政策；2015年，通過政策鼓勵生育的國家和地區增加到了27.9%。日本從1992年以來即推出諸多應對「低生育率」的措施，韓國的相應政策於2003年啟動，中國的生育政策放寬則始於2011年。2021年中國一對夫妻可以生育三個子女。

生育政策以家庭為工具，試圖在經濟社會發展水平極低時期，通過對家庭生育行為的控制而達到宏觀目的，由此帶來家庭變化的起點、過程、路徑和機理具有明顯的政策痕迹。

發展現狀

1964年以來，世界平均生育率持續走低，從5.07下降到2017年的2.43。據聯合國預測，到2030年，全球大約2/3的人口生活的國家/地區總和生育率將低於2.1的更替水平。

在過去幾十年裡（以2021年為基準），幾乎所有國家和地區都經歷了明顯的生育率下降。20世紀五十年代，全球的平均總和生育率大約為5，至2015年下降到2.5。據聯合國預測，到2030年，世界大約三分之二的人口將生活在總和生育率低於2.1的國家。隨着低生育率水平在世界範圍內的擴散，世界上出台鼓勵生育政策的國家和地區也在增多。1976年，僅有8.7%的國家和地區出台了提高生育率的政策；2007年後，超過20%的國家和地區實行提高生育率的政策；2015年，通過政策鼓勵生育的國家和地區增加到了27.9%。

歐洲在2001年後認為生育率過低的國家和地區超過了20個，但出台鼓勵生育政策的國家和地區只有15個，2001年至2009年期間，出台鼓勵生育政策的國家和地區的數量均低於認為生育水平太低的數量，而2011年，認為太低的國家和地區共有29個，出台鼓勵生育政策的國家和地區卻有31個。在亞洲，出台鼓勵生育政策的國家和地區與政府態度之間同樣存在一定的數量差異。明確採取鼓勵生育政策的國家和地區主要位於亞洲和歐洲，而且數量在不斷增加。1976年，亞洲僅有2個國家出台鼓勵生育政策，而在2015年，有18個國家和地區推行鼓勵生育政策。

2022年日本總和生育率為1.26，已連續7年下降。韓國2022年的總和生育率為0.78，創下1970年開始相關統計以來的最低值，並再度刷新全球最低紀錄。日本從1992年以來即推出諸多應對「低生育率」的措施，韓國的相應政策於2003年啟動，中國的生育政策放寬則始於2011年。

中國政策

中國的總和生育率在1965年處於最高水平6.396，伴隨着計劃生育政策的提出和實施，到1982年降低到了2.56，之後又出現小幅度的上升趨勢，這可能與計劃生育政策在農村執行情況較差以及1984年農村大部分地區開始實行的「一孩半」政策有關。1986年，總和生育率上升到2.675之後又呈現出下降趨勢，在1999年達到最低點1.494，隨後處於穩定階段，保持在1.5左右的水平。2013年和2015年中國分別提出了「單獨二孩」和「全面二孩」政策，總和生育率從2013年開始回升到1.6左右的水平，但是總體效果並沒有達到預期。

建國初期政策

1953年，一屆全國政協常委邵力子在全國政協民主黨派無黨派人士「雙周座談會」上，針對當時兒童越來越多、入學困難等情況，第一次提出實行計劃生育的主張。1954年9月，邵力子在第一屆全國人民代表大會第一次會議上鄭重地提出了計劃生育問題。1955年3月，中共中央頒發了有關節制生育的指示。1956年1月，中共中央制定的《1956年到1957年全國農業發展綱要(修正草案)》中，第一次將計劃生育作為大政方針和全局性問題提上議事日程。隨後11月，周恩來在中共八屆二中全會上再次強調節育問題的重要性。

1957年3月，時任衛生部部長的李德全聯合20餘位委員在全國政協二屆三次全體會議上提議論述了計劃生育的重要性，指出「過多過密的生育會給家庭和已生子女帶來不良影響」，強烈呼籲黨和國家重視人口問題。

全國政協二屆三次會議上，委員們就「限制人口的數量，改善人口的品質」「中國人口的龐大，阻礙了中國的近代化」等問題，論述了節制人口的必要性與迫切性，並開展了以大量事實為依據的研究。

此後，經歷了1957年反右派鬥爭及之後文化大革命的特殊歷史時期，中國計生政策被擱置，導致人口急速繁衍。據有關數據，1953年第一次全國人口普查結果顯示中國內地人口達到5.8億，1963年出生率達到43.37‰，1964年中國內地人口已達6.94億。

1971年，國務院批轉《關於做好計劃生育工作的報告》，強調”要有計劃生育”｡在當年制定”四五”計劃中，提出”一個不少，兩個正好，三個多了”｡1973年12月，第一次全國計劃生育彙報會提出”晚､稀､少”的政策｡”晚”指男25周歲､女23周歲以後結婚，女24周歲以後生育;”稀”指生育間隔為3年以上;”少”指一對夫婦生育不超過兩個孩子｡

1978年3月，第五屆全國人民代表大會第一次會議通過的《中華人民共和國憲法》第五十三條規定”國家提倡和推行計劃生育”｡計劃生育第一次以法律形式載入中國憲法｡十一屆三中全會以後，國家決策層開始認識到人口多、增長速度快已成為經濟和社會發展的沉重負擔。1979年1月召開的全國計劃生育辦公室主任會議，提議國家開始逐步實行嚴格的人口控制政策。

一胎化政策

1980年9月25日，黨中央發出《關於控制我國人口增長致全體共產黨員共青團員的公開信》，提倡一對夫婦只生育一個孩子（簡稱「一胎化」），這標誌着中國以「一胎化」為中心的計劃生育人口政策啟動。1982年，「夫妻雙方有實行計劃生育的義務」被寫進憲法，一對夫婦只生一個孩子被中共十二大確定為基本國策。1982年，《中共中央､國務院關於進一步做好計劃生育工作的指示》，提出照顧農村獨女戶生育二胎｡1984年，中央批轉國家計生委黨組《關於計劃生育工作情況的彙報》，提出”對農村繼續有控制地把口子開得稍大一些，按照規定的條件，經過批准，可以生二胎;堅決制止大口子，即嚴禁生育超計劃的二胎和多胎”，即”開小口､堵大口”｡

「一胎化」人口政策在實現有效控制人口過快增長的同時，也帶來了一系列日趨嚴重的社會問題：實行「一胎化」計生政策以來，中國少生幾億人口，人口增長率控制效果明顯，但是，2011年4月發佈的第六次全國人口普查數據顯示，中國人口增長處於低生育水平階段，逐漸進入老齡社會，贍養負擔加重，性別比例失調明顯，婚戀矛盾日益凸顯。

二孩政策

2002年9月施行的《中華人民共和國人口與計劃生育法》明確規定，國家穩定現行生育政策，鼓勵公民晚婚晚育，提倡一對夫妻生育一個子女;符合法律､法規規定條件的，可以要求安排生育第二個子女｡”雙獨二胎”政策由此在全國推開｡2010年1月6日，原國家人口計生委下發的《國家人口發展「十二五」規劃思路(徵求意見稿)》中提到，要「穩妥開展實行『夫妻一方為獨生子女的家庭可以生育第二個孩子』的政策試點工作。」

2011年兩會期間，十二屆全國政協委員李崴也曾向大會提交了《關於計劃生育政策需要儘快調整的建議》的提案，建議放開二孩政策。同年11月，中國全面放開「雙獨二孩」，即夫妻雙方均為獨生子女的可生育二孩。

2013年11月，十八屆三中全會審議通過《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》｡決定提出，堅持計劃生育的基本國策，啟動實施一方是獨生子女的夫婦可生育兩個孩子的政策，逐步調整完善生育政策，促進人口長期均衡發展｡同年12月，中共中央､國務院印發《關於調整完善生育政策的意見》，明確了生育政策調整的重要意義和總體思路｡

2015年10月29日，黨的十八屆五中全會中提出，促進人口均衡發展，堅持計劃生育的基本國策，完善人口發展戰略，全面實施一對夫婦可生育兩個孩子政策，積極開展應對人口老齡化行動。2016年1月1日，「全面二孩」政策落地實施。

三孩政策

2021年5月31日，中共中央政治局召開會議進一步優化生育政策，實施一對夫妻可以生育三個子女政策及配套支持措施，有利於改善中國人口結構、落實積極應對人口老齡化國家戰略、保持中國人力資源稟賦優勢。

2021年7月20日，國家發佈《關於優化生育政策促進人口長期均衡發展的決定（2021年6月26日制定）》，為促進人口長期均衡發展，就優化生育政策，實施一對夫妻可以生育三個子女政策，並取消社會撫養費等制約措施、清理和廢止相關處罰規定，配套實施積極生育支持措施作出決定。就組織實施好三孩生育政策，提高優生優育服務水平，發展普惠托育服務體系，降低生育、養育、教育成本，加強政策調整有序銜接，強化組織實施保障，《決定》分別具體提出了包括取消社會撫養費等制約措施、保障孕產婦和兒童健康、大力發展多種形式的普惠托育服務、完善生育休假與生育保險制度、建立健全計劃生育特殊家庭全方位幫扶保障制度等在內的二十二項具體舉措。

2021年7月27日，人口與計劃生育法修正草案擬提請十三屆全國人大常委會第三十次會議審議。2021年6月，中共中央、國務院頒佈了關於優化生育政策促進人口長期均衡發展的決定，明確提出要實施三孩生育政策及配套支持措施。國家採取財政、稅收、保險、教育、住房、就業等支持措施，減輕家庭生育、養育、教育負擔。

2021年8月20日，全國人大常委會會議表決通過了關於修改人口與計劃生育法的決定，修改後的人口計生法規定，國家提倡適齡婚育、優生優育，一對夫妻可以生育三個子女。

他國政策

面對人口負增長，各國一方面採取多種形式的生育支持政策，如稅收減免、現金補貼、帶薪產假、育兒假等措施來緩解甚至阻礙人口負增長的到來，另一方面通過增加女性和老年人就業、產業升級、技術進步等措施來努力適應人口負增長帶來的後果。

鼓勵生育是各國應對人口負增長的基本策略之一。首先，人口負增長國家會通過為婦女和家庭提供醫療保健服務，幫助其實現理想的子女數量、生育間隔及時間。其次，各國也重點關注家庭和工作的平衡，通過實施產假制度、採用彈性工作制、興建托育機構等方式來促進就業領域的性別平等。此外，瑞典、韓國等國家還會通過津貼補助、減租減稅、減免子女大學學費等措施來降低生育成本，俄羅斯則採用了榮譽激勵的方式，向生育多子女的家庭頒發「光榮父母獎章」「光榮父母勳章」，並給予物質獎勵。許多發達國家(地區)的生育支持政策中都突出強調了「性別平等」，男性更多地參與育兒不僅能夠減輕女性的育兒負擔，還有利於女性在勞動力市場獲得更加平等的對待，重新回到勞動崗位。瑞典、德國等國家都曾採取過激勵男性參與育兒的政策，包括瑞典的父親專屬帶薪育兒假以及德國鼓勵父母雙方參與育兒的制度，在提高生育率方面取得了一定的效果。

到20世紀九十年代，大多歐美國家已經形成了一個比較完善的、旨在鼓勵生育的家庭福利政策體系，主要包括三大類：以育兒補貼為核心的現金補貼與稅收減免政策；以延長孕婦產假為內核的育兒休假制度；以幼兒照料為主的社會公共服務體系。

韓國

為解決高生育、高人口增長等人口膨脹問題，從20世紀60年代開始，韓國實施了抑制生育政策，短期內解決了人口快速膨脹的難題，為擺脫貧困和促進經濟增長做出貢獻，成為「全球典範」。2019年末，韓國開始出現「人口負增長」。面對人口危機的浮現，韓國政府從2005年開始生育政策轉型，推出系列鼓勵生育政策並不斷加碼，可始終未能扭轉其生育率下跌的勢頭。

政府多年前就已推出獎勵措施，繼續提高補助金額。韓政府2020年12月決定，將從2022年起向有0至1歲嬰兒的家庭每月提供30萬韓元（約合人民幣1800元）的育兒補助，到2025年金額將逐步上調至50萬韓元；除此之外韓國政府還將發放200萬韓元的生育補貼。

美國

美國1997年開始實施每個孩子可以減免400美元的稅額，在生育支持政策方面，美國雖然沒有出台專門的激勵生育措施，但具有完善的社會保障制度。20世紀60年代各項社會福利制度全面擴張，1996年8月頒佈《個人責任和工作機會協調法案》主要針對貧困、殘疾和單親家庭，其中有生育現金補貼、設立公立幼兒園、為單親家庭提供工作技能培訓等。

日本

日本在1989年生育率下降到1.57的時候開始逐步採取政策介入，如增設保育所和幼兒園等，試圖提高生育率。日本通過推動「工作與生活平衡」政策，改革勞動方式，緩解家庭的競爭壓力與焦慮。2010年兒童津貼取消家庭所得限制，2015年制定了新的《少子化社會對策大綱》，2017年先後推行了《育兒·護理休業改革法案》和「育人革命」計劃。2017年以及2021年日本相繼對《育兒·照護休假法》進行改正，進一步推進男性利用帶薪育兒和護理休假制度。在育兒休假政策上，男性的使用率一直徘徊在6%以下，為促進男性積极參与家庭兒童照護，各級地方政府設置諮詢窗口並開辦各種類型的講習班，2021年男性利用休假制度比例上升到13%。

德國

現金補貼政策規定以家庭子女數量為基礎，按照子女數量進行育兒補貼，每個家庭每個孩子每月100歐元。1986年，父母一方沒有工作或是每周工作在30個小時內的新生兒家庭可以申請每月600馬克、共10個月的養育津貼；1988年，養育津貼領取時間延長為1年。2006年12月，推出了《聯邦父母津貼和父母養育假法》，並創設了鼓勵父母雙方共同領取的「父母津貼」；為了幫助父母更快的回歸工作，減輕看護負擔，德國立法規定將3周歲調整為1周歲，同時又出台了「日托擴建法」來保證幼兒的托育需求，根據規定，要在原有的基礎上擴建23萬個日托位置，並且擴建必須在2010年10月前完成。2015年，在「父母津貼」的基礎上，進一步推出「父母津貼+」計劃，該計劃增加了父母領取津貼時間組合的靈活性。這些政策的實施對總和生育率的明顯提升起到了至關重要的作用。

俄羅斯

從2007年起設立了「母親基金」，至少有兩個孩子的家庭可以在孩子出生后的三年內申請使用這筆補貼，總額超過46萬盧布（約合人民幣4萬元），用途包括改善住房和子女教育等，該政策同樣適用於領養孩子的家庭。2013年起生育第三胎或更多子女的家庭，在新生兒滿3周歲前，每月可獲得5000至11000盧布(約合人民幣850至1700元)不等的補貼。俄總統普京2020年1月提議擴大生育補貼的規模，把「母親基金」的補貼發放範圍擴大到所有有孩子的家庭，並將金額提高到近62萬盧布。普京同時還提出，要給有3至7歲子女的低收入家庭提供補助。

新加坡

在1986年的調查中已屬於鼓勵生育的國家。從1987年開始，新加坡開始轉變政策方向鼓勵生育。2000-2003年，政府加大了生育支持政策實施力度，在原有的托兒補助、公共部門彈性工作制和保健儲蓄等政策的基礎上又推出了包括帶薪產假延伸到第三胎、實施「嬰兒花紅計劃」、更寬鬆的購房政策等支持性政策。

意大利

意大利是西歐生育率最低的國家之一，該國議會2020年6月通過了一項法案，計劃每個月給孩子父母提供補助，金額最高為240歐元（約合人民幣1870元），以直接付款或稅收優惠的形式發放，覆蓋時間從懷孕后的第7個月一直到孩子年滿18歲。此外，意大利從2015年起為新生兒父母提供每胎800歐元的一次性補助。

法國

對多生育家庭提供系統的支持，在家庭補助和育兒假期方面相對於獨生子女家庭都採取了更多的激勵措施。2020年法國將男性產假從14天增加到28天，而且強制至少休一周。法國構建了包括嬰兒津貼、定額津貼、家庭收入補充津貼等內容相對完整的津貼體系。

瑞典

1948年兒童津貼，20世紀50年代中期帶薪產假，20世紀60年代擴展兒童保育措施，並且進行大量補貼，1985年速度獎勵」政策，1995年父親專屬育兒假。2002年延長父親專屬育兒假，2008年推齣兒童撫養津貼。2016年父親專屬育兒假延長至3個月。瑞典的生育率在歐洲相對較高，2019年平均每名育齡女性生育1.7個孩子，瑞典的夫妻二人一共擁有480天的帶薪產假，其中每個人有90天的假期，其餘的假期則可以在兩人之間分配，因此男性也可以擁有較長時間的產假。該國政府希望進一步提高這一比例。瑞典還為托兒服務提供補貼，員工請假照顧生病的子女可以從社保機構獲得補貼，父母每月還能獲得1250克朗（約合人民幣960元）的補助。

泰國

2012年制定了2012-2016年國家經濟和社會發展計劃，其中包含對人口發展目標的規劃，法律上禁止墮胎。

政策影響

生育政策主要通過三條途徑重塑家庭型態：

規則嚴格與罰多獎少-控量-外在結構

即通過雖有差異但總體十分嚴格的政策規則和「軟硬兼施」的政策推行手段限制生育數量，進而直接作用於家庭的外在結構；生育政策通過一攬子軟硬兼施的經濟和非經濟的集成措施來施行，包括自上而下的組織機構建設和基礎設施建設、服務的免費提供、獎懲制度和宣傳倡導。隨着時間的推移和社會的變遷，獎勵措施對生育控制的效用減弱，而懲罰效用卻在加強。違背政策生育的夫妻或家庭會受到批評（20世紀80年代）及經濟和非經濟懲罰。藉助罰款和計劃生育責任制而實行的處罰多生對人們的生育行為起到巨大的控制作用。

控量-外在結構-內在結構

即除上述直接途徑外，生育政策還會通過減少子女數量和改變家庭外在結構而進一步作用於家庭的內在結構；生育政策既對生育功能進行直接干預，也通過「控量」而弱化人口再生產和贍養功能，但少子化又使得每個孩子彌足珍貴，由此改變代際關係重心，帶來育兒功能的異化。

優生優育-提質-內在結構

即藉助長期、深入、全方位地獎勵少生和「優生優育」的宣傳倡導來提升孩子的質量，由此直接作用於家庭的內在結構。外在結構與生育政策的關係主要是直接關係，雖然會通過內化「優生優育」的生育理念自覺少生而間接影響外在結構；內在結構與政策的關係既有直接關係，也有間接關係。在家庭外在結構變遷的同時，隨着少生優生的理念深入人心，內在結構也會不可避免地發生變化。